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我国行政强制制度研究

2012年《中华人民共和国行政强制法》正式出台实施。《中华人民共和国行政强制法》在实施过程中的确发挥了重要的作用,有着重大的积极意义。但是在其实施的过程中,问题也逐步显现出来,主要问题包括是执行程序、效率以及监督机制和救济制度不完善。本文针对《行政强制法》在实施过程中出现的问题,提出一些完善措施。


一、行政强制概述

(一)行政强制的定义

关于行政强制的定义,《行政强制法》给出了明确的定答案:本法所称行政强制,包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请人民法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。行政强制措施的种类:限制公民人身自由;查封场所、设施或者财物;扣押财物;冻结存款、汇款;其他行政强制措施。行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金;划拨存款、汇款;拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;排除妨碍、恢复原状;代履行;其他强制执行方式。

以上可见,我国法律以列举的方式对行政强制做了定义,但是学界关于行政强制定义有两种不同的意见。第一种是倾向于官方的定义,将行政强制区分为行政强制措施和行政强制执行。第二种观点持不同意见,例如张焕光,他认为行政强制执行可以被称为行政强制,是指一国的行政机关为了公共利益而针对特定的人或者物实施的行政强制措施,限制特定的人或物相应的权利的行使,或者一国的行政机是对不履行和遵守行政机关做出的行政决定的当事人,按照法律规定对该当事人实施行政强制措施,目的是为了保证行政决定的执行。

(二)《行政强制法》实施的意义

《行政强制法》的出台经历了较长的时间,很多学者认为在当时的中国需要《行政强制法》来明确行政机关权力的同时规范政府行为,保障公民的权利。这样一部法律涉及到公法与私法的衡平,涉及到司法机关和行政机关之间权力的分配。关于行政强制应当如何设定、权力分配、如何实施以及程序应当如何遵循的原则等,在学界和实务届的观点差异较大。所以《行政强制法》的出台经历了很长的时间。自2012年《行政强制法》实施以来,的确发挥了积极的作用。

1、有利于缓解现实存在的矛盾

《行政强制法》出台之前的很长时间里,行政机关乱用、滥用行政权力的现象多发,长期受到群众及媒体的诟病,尤其这些年以来的拆迁问题以及由此引发的暴力强拆、暴力抗击执法等问题,引起了群众的关注,导致社会矛盾激发,群众对于行政机关暴力执法的行为极其不满。《行政强制法》出台,最重要的作用是规范了行政机关的行政强制行为,缓解了迫切需要解决的矛盾激化问题。

2、有利于保障公民的合法权益

《行政强制法》明确规定了不得实施强制执行的情形。例如,《行政强制法》第43条明确规定,在夜间以及法定节假日期间行政机关不得实施强制执行。不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。这样的规定,有利于保证公民的正常生活,保障其合法权益。同时行政机关“不择手段”暴力执法,侵犯人权,通过干扰居民正常生活的方式达到行政强制的目的的行为得到了明确的禁止,有利于保障公民的合法权益。

3、规范了行政机关行政强制行为

在《行政强制法》出台之前,各种令人啼笑皆非的行政强制现象多发。例如天价滞纳金。最典型的,因三年未缴纳养路费而导致滞纳金将近40万元,养路费本金不过6万元。如此高额的滞纳金如何使民众对行政机关的行政行为加以信服?《行政强制法》对于天价滞纳金明确予以否定,滞纳金不能超过本金数额。同时规定,行政机关在做出行政强制执行措施时,要对行政相对人进行书面催告。催告制度不尽很好的保护公民的权利,同时也规范了行政机关的行政强制行为。

同时《行政强制法》对于行政强制的权力设定做出明确规定,全国人民代表大会以及常务委员会、国务院、地方各级人民代表大会、地方人民政府享有不同的行政强制的设定权。对于行政强制的设定权的规定有利于防止行政机关为了方便行政随意设置行政强制,侵犯公民合法权益,规范行政主体的行政强制行为。

《行政强制法》对于行政机关和执法人员的实施行政强制行为同样做出了限制。行政强制措施不可以进行委托,必须由有行政强制措施执法权的行政机关做出,避免了行政机关将权利委托给城管或者其他商业公司,因为委托人员素质较低,业务能力较差,导致暴力执法现象多发。《行政强制法》关于行政强制措施不得转委托的规定,从源头上规范了行政机关的行政强制措施行为。


二、《行政强制法》在施行中存在的问题

《行政强制法》已实施多年,在实施的过程中,《行政强制法》存在的一些问题也逐渐暴露出来。

(一)行政强制执行程序问题

《行政强制法》明确规定,行政强制的执行主体由法律做出规定才能实施强制执行,对于法律没有规定享有行政强制执行的权力的主体,做出该行政决定的行政机关只能通过向人民法院申请强制执行。这样规定看起来可以通过法院限制行政机关的行政强制执行的权力,有利于减少行政强制执行中的错误,但是在实践中却存在问题。法院作为专门的司法机关,却需要从事行政机关的职责,弱化了法院司法的职能,不利于人民群众对于司法的信任。而行政机关在行使行政权是需要经过法院,向法院申请强制执行,混淆了司法与行政之间的关系。这样的行政强制程序确实存在问题。

(二)不利于提高行政机关行政强制的执行效率

行政强制执行须向法院申请,增加了法院的工作量。众所周知,我国法院法官工作量大,有的法官一天须审结十个案件。这种情况下,将行政强制执行的事务放到法院,无疑增加了法院的工作压力。同时,也有行政机关反映,这种做法的确导致行政强制的效率低下,执行的效果不尽如人意。降低了行政效率的同时,还容易导致法院与行政机关之间互相推诿,不承担责任。

而法院在执行时,通常选择的方式是对账户或者财产进行查封,而实践中转移账户财产的行为十分之常见,或者是设定虚假的抵押权,导致法院无法进行行政强制,导致行政强制执行效率低下。

(三)行政强制执法监督机制不健全

行政强制执行监督机构设置不合理。一般而言,行政机关的执法监督机构为法制科和纪律检查委员会,而这两个机构人员较少,平时还承接其他的工作任务,无法全面的对行政强制执行的行政行为做到无遗漏的监督。

另外,关于违法实施行政强制执行的责任规定不明确。如果行政机关及其工作人员违反法律规定,擅自超越法律规定性质强制执行,关于其违法行使的责任法律并没有做明确规定。而且关于其行为,缺少相应的舆论监督、司法监督。监督机制不健全,监督力度较少,极容易导致滥用权力的现象发生。

(四)在紧急状况下的行政强制执行机制不健全

《行政强制法》第三条明确规定了,在发生自然灾害、事故灾害、公共卫生事件以及社会安全事件时,行政机关采取紧急措施或者临时措施时,按照单行法律法规执行。但是,该条的规定过于笼统。紧急事件发生时,行政机关行使行政强制出发点是为了维护社会整体利益。但是,不可避免的,紧急状态下权力行使不同于平时状态,对于行政强制行使的主体、程序、监督、赔偿或者补偿都应做出明确的规定。

(五)行政强制救济机制不完善

行政机关在行使行政强制时侵害行政相对人合法权益的情况时有发生,行政相对人在各个阶段都应享有救济的权利。而我国法律对于不同阶段行政相对人的救济制度没有做明确的规定。实际上,行政强制措施与行政强制执行都是有不同的阶段和程序组成的,在不同的阶段上,行政相对人应当享有救济权利。而我国法律对于行政相对人享有的救济权利规定的过于笼统,法律缺乏关于行政强制救济方式的明确而且细致的规定,无法对行政相对人提供有力且有效的救济机制。


三、关于《行政强制法》完善的措施

(一)完善行政强制的程序规定

目前,从行政强制执行实施效果看,依靠法院执行的力度是不够的,而且法院承担的是司法审判工作,将行政强制执行强加给法院的效果并不理想。而且该过程较为漫长,效率底下。行政强制执行中往往有许多专业性的问题,需要特殊的专业知识,而法官不可能对每一个领域的知识都十分熟悉。所以,完善行政强制执行的程序十分之必要。

1、细化行政强制执行的权力范围

对于行政强制执行中关于行政机关行政强制执行和申请人民法院行政强制执行做出划分,可适当扩大行政机关行政强制执行的范围,但是行政机关强制执行的程序必须受到严格的监督,与其他措施相配备。而法院不再承担过多的行政强制执行,只有在必要且案件重大的情况下,法院才介入。或者是探索设立法院审核,行政机关执行的制度,既可以监督行政机关的行政行为,又可以提高行政执行的效率。

或者在我国可以探索设立专门的行政法官,专门对行政机关的行政行为进行监督,同时审核行政申请,进行行政强制执行。专门的行政法官既可以降低现在法官的压力,也可以对行政机关加强监督。

2、行政强制执行程序划分

可根据《行政处罚法》,将行政机关的行政强制执行可采取的行政程序作出进一步划分,具体是可以划分为普通程序和简易程序。一般情况下适用普通程序。在较为特殊的情形下,例如情况十分紧急,如果不立即财务行政强制执行措施将无法再执行等情形下,可适用简易程序。当前的形势下,应当慎用程序,并加强对简易程序的事后监督,以及执法人员的事前培训。但是在以后,法治健全的时候,在保证公民合法权益的前提下,简易程序可作为普遍适用的程序,以提高行政强制执行的效率。

(二)建立全面监督机制

建立全面的行政强制监督机制有利于加强对行政机关行使职权进行监督,保障其依法行使职权。将监督放在与执行同样重要的位置上,有利于行政机关慎重执法,严格依法执法。

1、完善内部监督机制

鉴于行政机关目前内部监督机制不完善,行政机关可针对机构设置较少、人员配备不齐的情况做适当的调整,配备专业的监督人员,设立完善的监督程序。同时行政机关的上级机关应当对下级行政机关的行政强制行为做出监督。对于不正当性行使职权,滥用行政强制权的行为必须追究行为人的责任。监督工作日常化、全面化,监督结果直接与年终考核挂钩。制定严格完善可行的监督程序,个案调查,责任到人,监督人员与执行人员同样对案件负责。

2、引入检察机关的监督机制

检察机关监督行政机关的行政强制行为,此种监督机制是一种由检察机关专门实施的、通过运用国家权力来监察和督促纠正违反法律的情况的国家权力,保障被监督公权力主体行为的合法性的权力。检察机关监督机制不同于行政机关的内部监督,也不同于法院的监督,是一种独立的监督方式。检察机关地位独立,能顾兼顾公平与效率,做好司法监督工作。

3、加强群众与舆论监督

在当前社会的发展中,群众监督与舆论监督发挥着重要的作用。几乎每天都有行政机关违法行使职权的行为在微博、微信以及新闻频道报道。自媒体时代下,群众参与的积极性尤其高涨。而且,事实证明,舆论监督的效果十分之明显。虽然目前群众倾向于适用曝光或者说是在网络上监督的行为并不十分科学,但是目前是一种十分有效的方式,可以适当加以利用。同时,可以拓宽群众监督的渠道,重视群众的举报,提高民主参与的积极性。

(三)明确在紧急状态下行政强制的制度

鉴于目前我国关于在紧急状态下行政机关行政强制的规定过于笼统,为了保障在紧急状态下行政机关行使职权,保障最广大人民群众的合法权益,可对于行政机关在紧急状态行使行政强制的范围、程度、方式、后续措施以及救济制度做出明确且细化的规定。

(四)完善行政强制救济制度

1、针对行政强制不同阶段设立不同的救济制度

根据行政强制不同阶段设立不同的救济措施,有人把行政强制执行划分不同阶段:行政决定、告诫、确定行政强制、实施行政强制。根据不同阶段,给与行政相对人不同的救济措施。在行政决定阶段,行政相对人有权提出行政诉讼;在告诫阶段,可以参考日本关于救济的规定,行政相对人可以提出对告诫的撤销的诉讼;在确定行政强制之时,行政机关对于已经告诫过的行政相对人决定采取行政强制,行政相对人履行忍耐的义务;行政强制实施时,可适用行政行为的一般救济措施,同时行政相对人也可以向法院提起诉讼。

2、给与行政相对人足够的申辩权和陈述权

在行政强制中,应当赋予行政相对人足够的申辩的权利和陈述的权利。只有行政相对人的意见和观点被完全的听取以及衡量采纳后,该行政强制才可以实施,或者说该行政强制的实施是合法的。而且,行政相对人的陈述和申辩应当万完整且无误的记录在案,成为行政强制过程中形成的文书的一部分。行政相对人应当享有申请提请听证的权利。

3、完善行政强制侵害行政相对人合法权益时的救济制度

行政行为侵犯行政相对人合法权益的现象时有发生,在侵犯其合法权益后的补偿或者赔偿制度尤为重要。目前在我国法律中没有系统的完整的赔偿制度。所以,建立和完善针对行政强制的补偿制度十分重要,保障行政相对人在权益受到侵犯时寻求救济有法可依。建立全面的国家赔偿制度难度较大,可针对行政强制制定专门的补偿制度。

2019-09-18

主要联系人

王志刚

律师

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