一、一并审查制度的基本内容

　　行政机关作出行政行为，除了依据法律法规和规章，还经常依据大量的规范性文件，也就是俗称的红头文件，如通知、办法、实施细则。这些文件不是立法，却直接影响当事人的权利义务，一旦内容违法，依其作出的行政行为就会错上加错。

　　为此，行政诉讼法规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。这里审查的对象不含规章，规章的审查另有机制。

　　一并审查是附带性请求，不能单独就规范性文件起诉。文件必须是被诉行政行为的依据，与案件有直接关联，才具备一并审查的前提。当事人的目的很明确：推翻文件依据，釜底抽薪地动摇行政行为的合法性。从实践看，不少红头文件制定于多年前的管理环境，与新法冲突的情形并不罕见，当事人遇到明显脱离上位法的条款时，不妨多做一步检索比对，为案件找到额外的突破口。

　　二、审查标准与处理方式

　　法院对规范性文件进行合法性审查，判断其是否与上位法律、法规、规章相抵触，是否超越制定机关的法定职权，是否违法设定行政处罚、许可、强制等措施，是否违反法定制定程序等。文件内容不合法的，不作为认定行政行为合法的依据。

　　经审查认为不合法的，法院的处理是分层的：在具体案件中不适用该文件；同时由法院向规范性文件的制定机关提出处理建议，并可以抄送制定机关的同级政府或上一级行政机关。也就是说，个案中当事人获得救济，文件的系统性清理则通过建议渠道推动。

　　需要理解的是，法院无权直接判决撤销或修改规范性文件，这是制度的设计边界。但个案不适用本身就足以否定依据该文件作出的行政行为，加之处理建议对制定机关的约束，一并审查的实际效果并不弱。

　　三、常见误区辨析

　　误区之一：以为任何文件都能申请审查。审查前提是文件构成被诉行为的依据，与争议事实无关的文件、规章及以上的立法文件，都不在附带审查范围内，泛泛地要求审查一堆文件只会分散争点。

　　误区之二：以为文件违法就能直接翻案。即使文件被认定不合法，行政行为是否合法还要看事实认定、程序等其他要素，文件问题只是合法性审查的一环，当事人不能把全部期望压在文件审查上。

　　误区之三：错过提出时机。一并审查应当在一审开庭审理前提出，有正当理由的可以在法庭调查中提出。起诉时或庭审后才想起审查文件的，可能因超期不被准许，建议在起诉状中就明确列明该项请求。请求中还应附上文件文本与具体条款，说明其与上位法冲突的理由，附具比对清单，审查请求越具体，法院受理和审查的效率越高，泛泛主张反而容易被搁置。

　　四、实务运用建议

　　当事人起诉前应梳理行政行为的完整依据链条，逐层识别是否有规范性文件支撑，把文件中的关键条款摘出来，对照上位法找出冲突点。申请时写明文件名称、条款、不合法的具体理由，便于法院聚焦审查。

　　复议路径也值得关注。行政复议制度允许申请人对行政行为所依据的规范性文件一并提出审查申请，复议机关有权按照相应程序处理。对事实争议不大、主要争点在依据文件的案件，复议一并审查有时更高效。

　　北京声驰律师事务所在办理行政案件时体会到，红头文件问题常是同类处罚普遍适用的症结，个体案件的一并审查若能促成文件修改，惠及的是整个行业。建议当事人在个案中完整呈现文件违法的后果链条，增强审查的说服力。

　　文件被提出处理建议后，制定机关逾期未处理或处理不力的，当事人可以在同类案件中继续提出审查请求，形成持续的监督压力；必要时也可通过政协提案、执法检查建议等渠道推动文件的系统清理。