一、附带审查：随行政行为一起提

　　公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的规范性文件不合法，可以在对行政行为申请行政复议或者提起诉讼时，一并请求对该规范性文件进行审查。这种制度叫附带审查，特点是审查请求必须依附于对具体行政行为的救济，不能单独就规范性文件提起审查申请。

　　行政复议法规定，申请人认为行政行为所依据的规范性文件不合法，在对行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规范性文件的附带审查申请。行政诉讼法也有类似规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

　　附带审查的价值在于：一旦规范性文件被认定不合法，就不能作为认定行政行为合法的依据，个案的处理结果可能因此改变。

　　二、审查范围与不受理情形

　　附带审查的对象是规范性文件，不包括法律、法规、规章。也就是说，地方性法规、政府规章不在附带审查的范围内，当事人认为这些文件存在问题的，应当通过其他法定渠道反映。

　　在行政诉讼中，附带审查请求应当在开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。逾期提出可能不被准许，因此提出请求的时机需要把握。

　　此外，如果被诉行政行为本身不属于行政复议或者行政诉讼的受案范围，附带审查请求自然也无法成立。审查过程中，如果规范性文件已经被制定机关修改、废止，法院或者复议机关会作出相应处理，但审查结论仍可作为后续案件的参考。

　　三、审查的处理流程与时限

　　行政复议机关对附带审查的规范性文件有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理，处理期间中止对行政行为的审查。也就是说，附带审查通常会导致个案审理期限相应延长。

　　在行政诉讼中，人民法院经审查认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议；认为合法的，则在该案中予以适用。人民法院的审查结论主要约束本案，同时会通过司法建议推动制定机关纠正。

　　除了附带审查，还有备案审查渠道。按照法规、规章备案审查的相关规定，国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民认为规范性文件与法律、法规相抵触的，可以向制定机关的备案审查机关书面提出审查建议，由有关机关按照职责进行审查并反馈处理结果。

　　四、实务操作要点

　　一是明确请求对象。审查建议应当指向具体的文件名称、文号及具体条款，笼统地主张文件不合法，往往难以获得实质审查。二是说明不合法之处，通常包括超越法定权限、与上位法相抵触、违法减损公民权利或者增加公民义务、违反法定程序等。三是现场留下书面材料，附带审查申请应当以书面形式提出，并保留提交回执或者邮寄凭证。

　　附带审查的申请可以与行政复议申请、起诉状一并提交，也可以单独提交申请书，但需要注意与主案请求的衔接，避免因请求不明确而被视为未提出。

　　四是注意审查结论的效力范围。附带审查的结论通常仅在本案中产生约束力，同一规范性文件在其他案件中仍可能被再次适用。如果需要推动文件本身被修改或者废止，可以通过备案审查建议渠道继续反映，并保留提出建议的凭证与办理反馈。

　　在准备材料时，建议将文件的具体条款与上位法的对应条款逐条比对，指出抵触之处与对当事人的实际影响，例如增设了法定条件之外的义务、降低了权利保障标准、违反法定程序等，使审查意见更具针对性，也更便于审查机关作出判断。

　　五、常见误区与建议

　　误区之一，认为可以单独起诉一份红头文件。这类文件不属于行政诉讼受案范围，只能通过附带审查或者备案审查建议的方式提出。

　　误区之二，把审查建议当成必然改变结果的途径。即使规范性文件被认定不合法，个案的处理仍需结合其他合法依据判断，行政行为未必因此被撤销。

　　误区之三，忽略主案期限。附带审查依附于主案，主案的复议申请期限、起诉期限一旦届满，附带审查也无从提起。

　　涉及规范性文件审查的行政争议，往往需要同时梳理文件效力、行政行为依据与程序合法性。北京声驰律师事务所可在行政复议、行政诉讼及备案审查建议等方面提供专业意见。