一、行政行为法律依据的审查范围

　　行政诉讼中，法院对被诉行政行为的合法性进行审查，包括主要证据是否充分、适用法律规范是否正确、是否遵守法定程序、是否超越职权或者滥用职权、明显不当等几个方面。

　　法律适用审查不仅看行政机关引用了哪部法律，还要看引用条文是否现行有效、是否与上位法冲突、是否适用于本案事实。规范性文件虽不是法律，但作为执法依据时同样要接受审查。

　　法院在审查中会核对文件的效力状态、施行和废止时间、适用范围，必要时要求行政机关提交文件原文和备案审查情况。行政机关负有证明其执法依据合法有效的举证责任。

　　行政机关执法依据还包括部门规章、地方性法规和政府规章。审查时应当注意文件的制定权限、是否经过备案审查、是否与上位法保持一致。行政机关还应当说明文件与本案事实的对应关系。即使文件有效，若其适用范围、对象或者处罚种类与本案不符，同样构成适用法律错误。

　　二、适用失效文件的后果

　　行政机关适用已经废止或者被撤销的规范性文件作出处罚，属于适用法律错误，法院一般会判决撤销该行政行为。若违法行为确实存在，行政机关可以在纠正依据后重新作出处理。

　　如果失效文件的内容已经被新的规定取代，而新旧规定对同一行为的处理标准不同，应当按照行为发生时有效的规范判断，不能选择性适用对当事人更不利的旧规定。

　　若规范性文件本身与上位法抵触，法院在审查中不予适用，并可以向制定机关提出处理建议。当事人也可以在诉讼中一并请求审查作为执法依据的规范性文件。

　　如果新旧规定对同一行为的处罚幅度不同，应当按照从旧兼从轻的原则处理。违法行为发生在新规定施行前、处理在新规定施行后的，可以主张适用较轻的规定。

　　三、法院的裁判方式

　　行政行为适用法律错误、程序违法或者主要证据不足的，法院可以判决撤销或者部分撤销，并可以判决行政机关重新作出行政行为。撤销判决生效后，原处罚决定自始失去效力。

　　如果行政行为违法但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，法院可以判决确认违法而不撤销，同时责令行政机关采取补救措施，造成损失的依法判决赔偿。

　　对于行政处罚明显不当的，法院可以判决变更。但变更判决的适用较为谨慎，通常限于款额确定、事实清楚的情形，涉及行政裁量空间的事项仍以撤销并重作为主。

　　判决撤销后，行政机关重新作出行政行为时，不得以同一事实和理由作出与原行为基本相同的结果，除非有新的证据或者法律规定发生变化。法院判决撤销时，可以在判决书中对法律适用问题作出明确评价，为行政机关重新处理提供指引。当事人应当关注判决理由部分，而不只看判决主文。

　　四、实务操作建议

　　收到处罚决定后，应当逐条核对决定书引用的法律、法规和规范性文件名称、文号、条款，通过网络检索或者向制定机关申请信息公开，确认文件在处罚作出时是否仍然有效。

　　发现文件已失效的，应当把废止公告、新规定的施行日期、修订对照表作为证据提交，并在起诉状或者复议申请中明确指出适用法律错误的具体表现，而不是笼统主张处罚不合法。

　　北京声驰律师事务所在办理行政处罚争议时提醒，当事人容易只关注处罚金额，忽略依据文件的效力问题。实际上依据错误往往是撤销处罚较为有力的切入点，值得在前期仔细核查。

　　如果处罚已经执行完毕，撤销后可以申请退还罚款并主张相应利息；因处罚导致许可证被吊销、资质被降级的，还应当一并请求恢复原状或者赔偿由此产生的实际损失。当事人还可以就规范性文件本身提出审查建议，向制定机关或者备案审查机关反映。文件被认定违法或者被撤销后，依据该文件作出的其他处罚也可能面临纠正。