一、被告举证的规则依据

　　与民事诉讼谁主张谁举证的惯性认知不同，行政诉讼确立了被告举证的基本格局：被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。行政机关拿不出证据和依据的，被诉行为可能被认定没有相应证据，面临撤销。

　　这里的举证责任是说服责任，即行政机关不仅要在庭上摆材料，还要把自己的证明做到位，达到让法院确信行为合法的程度。举证不能或者证明不充分的，不利后果由行政机关承担，而不是由原告承担。

　　需要把握的时间要求：被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向法院提交答辩状，并提供据以作出被诉行政行为的全部证据和依据。逾期不提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据，正当事由除外。所谓正当事由，通常指不可抗力等客观障碍，行政机关应就此作出说明并提供证明，不能以案件复杂、人员变动等内部原因搪塞，法院对正当事由的把握总体从严。

　　二、为什么这样安排

　　道理来自依法行政的内在要求。行政行为作出时就应当具备充分的事实根据和法律依据，先取证后裁决是行政程序的基本准则。既然行为在作出之际就应当有据可依，事后诉讼中行政机关自然应当拿得出来。

　　双方的能力和地位也是考量因素。行政机关掌握着执法卷宗、专业技术手段和调查资源，由其举证成本低、效率高；而原告多为普通公民和企业，对行政过程的信息掌握有限，让原告证明行政行为违法，实际上是让弱者去打开强者的档案柜。

　　这一安排还承载着督促功能。把败诉风险压给行政机关，能够倒逼其在执法中规范取证、正确适用法律，从源头上减少违法行政。可以说，举证责任分配本身就是行政诉讼监督依法行政功能的体现。原告在庭审中还可以围绕被告举证的充分性展开质证，指出证据之间的矛盾、取证程序的瑕疵，即便举证责任在被告，高质量的质证同样是推动法院作出有利认定的重要因素。

　　三、原告并非完全没有举证任务

　　被告举证不等于原告可以两手空空上法庭。起诉要符合法定条件，原告需要提供证据证明自己与被诉行为有利害关系、曾经提出过申请等程序性事项。申请行政机关履行法定职责而被拒绝的案件，原告要证明自己提出过申请，有例外情形除外。

　　在行政赔偿、补偿案件中，原告对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，由被告就该部分承担举证责任。损害赔偿主张中，原告还要对损失的合理范围作出说明。

　　此外，原告可以提供证明被诉行政行为违法的证据，即便提供的证据不成立，也不免除被告的举证责任。这提醒当事人：原告的举证是锦上添花的机会，而被告的举证是保住行为的生死线，两者性质完全不同。理解了这层不对等，原告就能把有限精力放在起诉条件与关键事实的证明上，不必被举证责任的表象吓退，行政机关也应放弃拖延诉讼、坐等对方举证的侥幸心理。

　　四、实务建议

　　对原告而言，虽然举证责任在被告，仍应尽量收集与案件相关的材料：行政文书、申请回执、现场照片、往来函件等。材料越充分，庭上的质证和辩论就越有抓手，也能防止被告事后补充有瑕疵的证据。

　　要特别注意被告逾期举证的程序问题。庭审中应核对被告提交证据的时间，超过法定期限且无正当事由的，可以提出异议，主张视为没有相应证据。程序性抗辩在行政诉讼中往往有实打实的效果。

　　北京声驰律师事务所在代理行政诉讼时体会到，很多当事人以为状子递上去等被告自证即可，忽视了起诉条件证据的准备，导致案件在立案或审理初期受阻。建议起诉前对照法定条件逐项梳理材料，把程序地基打牢。

　　对行政机关一方，应把功夫下在行为作出之前：规范执法记录、完整归档卷宗、准确引用法律条文。诉讼中临时补证据是被明令禁止的，事后再收集的材料不仅帮不上忙，反而暴露执法过程的漏洞。